(*) Histórico da legislação sobre prestações de contas eleitoral
O primeiro registro que temos de Legislação que trata da matéria sobre prestação de contas é nas eleições de 2002, quando o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) elaborou e disponibilizou o “Manual de Arrecadação, Aplicação de Recursos e Prestação de Contas das Campanhas Eleitorais”. Um manual que nos oportunizara conhecer pela primeira vez uma Resolução com o disciplinamento da arrecadação, da aplicação de recursos e da prestação de contas das campanhas eleitorais de 2002. Na oportunidade TSE expediu a Resolução Nº 20.987, de 21 de fevereiro de 2002. Naquela época também já se trazia para as discussões, temas da mais alta relevância, pois não tem como se falar de “contas” ou do dever de “prestar contas”, se não tiver imputado uma obrigação de demonstrar através de relatórios a dinâmica dos registros e lançamentos de atos e fatos contábeis. Em suma se não houver o conhecimento de controles e métodos que favorecem a transparência. Uma das consequências daquela eleição para quem descumprisse aquela normas era, de acordo com a Resolução: “O descumprimento das normas referentes à arrecadação e aplicação de recursos para campanhas eleitorais implica a perda do direito ao recebimento da quota do Fundo Partidário, podendo, ainda, os responsáveis e os candidatos beneficiados responder por eventual abuso de poder econômico.” Era a primeira provocação para a discussão da matéria. Contudo, apesar de constar todo o rito para o início do processo eleitoral, desde as convenções, passando pelo registro de candidatura, pela constituição dos comitês financeiros dos partidos políticos, definição do limite de gastos, que apesar da Resolução abordar, a Lei nunca tratou, sempre coube aos partidos políticos e, somente nas Eleições de 2016 é que a Justiça Eleitoral verdadeiramente atribuiu limites para os candidatos, obrigatoriedade de emissão de recibos eleitorais, prazos para prestações de contas e até mesmo um sistema próprio para apresentação dos demonstrativos contábeis. A participação do profissional contábil era dispensada, conforme regulava a Resolução:“A elaboração da prestação de contas do candidato é de sua exclusiva responsabilidade.” Seguindo ainda a Resolução: “Compete ao comitê financeiro elaborar apenas a sua prestação de contas. No caso de falecimento de candidato, compete ao administrador financeiro da campanha, se designado, elaborar a prestação de contas.” As eleições de 2002 eram eleições presidenciais e governamentais, para tanto as instâncias partidárias envolvidas eram os Partidos Nacionais e os Diretórios Estaduais e a contabilidade era mera expectadora do processo de prestação de contas de candidato, cabendo apenas o registro contábil aos Partidos Políticos, que já traziam a obrigatoriedade desde a Lei Nº 9.504/97.
Dois anos depois nos deparávamos com as Eleições de 2004, desta vez no âmbito municipal para Prefeitos e Vereadores, em que os organizadores passariam a ser os Diretórios Partidários Municipais, mas que contavam com a organização das instâncias superiores, sobretudo para o controle da distribuição dos Recibos Eleitorais. A Resolução TSE Nº 21.609/2004 era a Norma que se apresentava então para regular as Prestações de Contas, que vinha com uma série de novidades agregadas: Resolução Conjunta Nº 416 do TSE com a Receita Federal do Brasil (RFB), Carta Circular do Banco Central e outras regras, sejam do ponto de vista contábil, fiscal e financeiro. O TSE continuou no processo de conscientização da sociedade e lançouo “Manual Aplicação, Arrecadação de Recursos e Prestação de Contas das Eleições de 2004”, adequado com as novas sistemáticas. Esta foi a primeira eleição em que os Candidatos passaram a ter um Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ), em que a inscrição era feita on line, através do envio do banco de dados da Justiça Eleitoral ao TSE, após o Registro de Candidatura. Iniciava-se mais um processo em que as “contas” eram um dos pontos mais importantes do sucesso do processo eleitoral. As regras estavam cada vem mais específicas, como os limites de gastos e sua adequação ao plano de contas definido pela Justiça Eleitoral, como únicos gastos autorizados a serem realizados, além das regras para arrecadação, não somente os limites que os doadores podiam realizar, mas também a restrição de algumas fontes, que se tornaram vedadas de utilização. A Contabilidade das campanhas tomava corpo, mais ainda não se poderia assim tratar, porque apesar dos relatórios terem em suas essências informações e dados “contábeis” a sua forma não prevalecia de uma contabilidade, por não ser uma matéria elaborada pelas Normas Brasileiras de Contabilidade e atendidas aos Princípios Fundamentais de Contabilidade. A discussão era inclusive dicotômica: Como considerar válida uma prestação de contas que não é elaborada e supervisionada por profissional devidamente habilitado? Vejamos o Candidato passava a ter obrigações acessórias e fiscais em decorrência da personalização de uma pessoa física equiparada a uma pessoa jurídica, com objeto e propósitos específicos, inclusive sendo obrigatório a emissão do CNPJ antes da abertura de conta bancária e após solicitarem à Justiça Eleitoral os seus respectivos registros. Aliás, a inscrição no CNPJ destinava-se exclusivamente à abertura de conta bancária para movimentação de recursos financeiros de campanha eleitoral. A Resolução era clara, tratava em todos os seus aspectos de movimentação contábil, tanto para a arrecadação como para a realização de gastos e o formato da apresentação das contas.
Contudo a Resolução trazia o candidato como o único responsável pela veracidade das informações financeiras e contábeis de sua campanha, sendo a elaboração da prestação de contas de sua exclusiva responsabilidade, devendo assinar a respectiva prestação de contas sozinho ou, se for o caso, em conjunto com a pessoa que tenha designado para essa tarefa. E ao comitê financeiro competia elaborar apenas a sua prestação de contas. No caso de falecimento de candidato, compete ao administrador financeiro da campanha, se designado, elaborar a prestação de contas. Na sua ausência, a responsabilidade, no que possível, incumbe a direção partidária respectiva. Mais uma vez vem o nosso questionamento, como poderia as contas serem válidas, quando o responsável pelas informações contábeis eram atribuídas a uma pessoa não habilitada?
Vejamos o que a Resolução da época dizia sobre a responsabilidade das prestações de contas:
• Devem prestar contas ao juiz eleitoral responsável pelo registro de candidaturas: candidatos; comitês financeiros municipais de partidos políticos”.
• Obrigatoriedade em casos de renúncia e indeferimento do registro – o candidato que renunciar à candidatura ou dela desistir, bem como aquele que tiver seu registro indeferido pela Justiça Eleitoral, também deverá prestar contas referentes ao período em que realizaram campanha.
• Obrigatoriedade em casos de falecimento - falecido o candidato, a obrigação de prestar contas referentes ao período em que realizou campanha recairá sobre seu administrador financeiro ou, na sua ausência, no que for possível, sobre a respectiva direção partidária. • Prestação de contas dos candidatos a vice-prefeito - a prestação de contas dos candidatos a prefeito abrangerá as contas dos candidatos a vice.
Chegamos em 2006 e aqui, como todo processo evolutivomais regras e exigências vieram à tona. Na verdade o Brasil começava a discutir a necessidade da Reforma Eleitoral e, neste ano foi aprovada a primeira mini-reforma eleitoral, a Lei Nº 10.300/2006. Com isso, os cidadãos que tivessem enquadrados como responsáveis por contas julgadas irregulares pelo Tribunal de Contas da União relativas ao exercício de cargos ou funções públicas e tenham sido transitado em julgado e ocorrido nos últimos cinco anos, contados retroativamente, da data da realização das eleições, nos termos do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar Nº 64, de 18 de maio de 1990, estariam impedidos de participar do pleito. Foi a primeira eleição em que a Ficha limpa começou a ser efetivada e a Resolução que tratava sobre a eleição exigiu ainda mais zelo, diligencia e métodos para os registros dos atos e fatos que movimentam a campanha eleitoral. Surgiram novos critérios de aplicabilidade do gasto, inclusive com a possibilidade de rateios de despesas entre candidatos e um aprimoramento das receitas e despesas estimáveis em dinheiro. Nestas eleições apesar de não houver ainda a obrigatoriedade da contabilidade e do profissional da contabilidade, os candidatos e partidos políticos não sobreviveram mais a execução das prestações de contas sem a participação dos mesmos. Depois foi uma crescente: as Eleições de 2008 e a Resolução TSE Nº 22.715/2008, complementada pelas Resoluções Nº 22.967 e Nº 22.968, ambas de 2008, além de Nova Instrução Normativa da Receita Federal do Brasil Nº 838 e Nº872 e Carta Circular do Banco Central Nº 3.320/2008. Uma nova junção de valores e preceitos estavam postos. Contudo, foram nas Eleições de 2010 que pela primeira vez houve o envolvimento prático dos profissionais da contabilidade no processo, ainda que a Resolução do TSE Nº 23.217 de 2010 não tratasse da obrigatoriedade do profissional da Contabilidade.
Em seguida foi uma sequêncialógica de aplicabilidade e de interação da técnica contábil com os mecanismos da legislação eleitoral, o que trouxe nas Eleições de 2012 a Resolução TSE Nº 23.376/2012, abordando ainda mais uma necessidade de entendimento dos conceitos contábeis, resultando assim, a contemplação e o reconhecimento da Justiça Eleitoral para com a necessidade de adequar as prestações de contas eleitorais às Normas e Princípios Contábeis adotados pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), exigindo que nas Eleições de 2014, através da Resolução TSE Nº 23.406/2014, a efetiva obrigatoriedade do profissional de contabilidade na elaboração das referidas prestações de contas conforme segue:
DA OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS
Art. 33. Deverão prestar contas à Justiça Eleitoral:
I – o candidato;
II – os diretórios partidários, nacional e estaduais, em conjunto com seus respectivos comitês financeiros, se constituídos.
§ 1º O candidato fará, diretamente ou por intermédio de pessoa por ele designada, a administração financeira de sua campanha (Lei Nº 9.504/97, art. 20).
§ 2º O candidato é solidariamente responsável com a pessoa indicada no parágrafo anterior pela veracidade das informações financeiras e contábeis de sua campanha (Lei nº 9.504/97, art. 21).
§ 3º O candidato elaborará a prestação de contas, que será encaminhada ao respectivo Tribunal Eleitoral, diretamente por ele ou por intermédio do partido político ou do comitê financeiro, no prazo estabelecido no art. 38 desta resolução, abrangendo, se for o caso, o vice e os suplentes, em conformidade com os respectivos períodos de composição da chapa.
§ 4º O candidato e o profissional de contabilidade responsável deverão assinar a prestação de contas, sendo obrigatória a constituição de advogado.
Por fim, chegamos nas Eleições de 2016 e o reconhecimento pelo papel da contabilidade e do profissional da contabilidade consagrando adevida contabilidade eleitoral, como segue expresso na Resolução TSE 23463/2016:
DA OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS
Art. 41. Devem prestar contas à Justiça Eleitoral:
I - o candidato;
II - os órgãos partidários, ainda que constituídos sob forma provisória: a) nacionais;
b) estaduais;
c) distritais e
d) municipais.
§ 1º O candidato fará, diretamente ou por intermédio de pessoa por ele designada, a administração financeira de sua campanha usando recursos repassados pelo partido, inclusive os relativos à cota do Fundo Partidário, recursos próprios, contribuições de filiados e doações de pessoas físicas (Lei Nº 9.504/1997, art. 20).
§ 2º O candidato é solidariamente responsável com a pessoa indicada no § 1º pela veracidade das informações financeiras e contábeis de sua campanha (Lei Nº 9.504/1997, art. 21).
§ 3º O candidato elaborará a prestação de contas, que será encaminhada ao Juiz Eleitoral, diretamente por ele ou por intermédio do partido político, no prazo estabelecido no art. 45, abrangendo, se for o caso, o vice-prefeito e todos aqueles que o tenham substituído, em conformidade com os respectivos períodos de composição da chapa.
§ 4º A arrecadação de recursos e a realização de gastos eleitorais devem ser acompanhadas por profissional habilitado em contabilidade desde o início da campanha, o qual realiza os registros contábeis pertinentes e auxilia o candidato e o partido na elaboração da prestação de contas, observando as normas estabelecidas pelo Conselho Federal de Contabilidade e as regras estabelecidas nesta resolução.
§ 5º A prestação de contas deve ser assinada:
I - pelo candidato titular e vice, se houver;
II - pelo administrador financeiro, na hipótese de prestação de contas de candidato, se constituído;
III - pelo presidente e tesoureiro do partido político, na hipótese de prestação de contas de partido político;
IV - pelo profissional habilitado em contabilidade.
Todos nós, profissionais da contabilidade temos uma grande missão, a de contribuir com o controle social e com as eleições limpas e cada vez mais transparentes. A história mostra uma grande conquista.
(*) Capítulo de nossa autoria, originalmente publicado no Livro "Contabilidade Eleitoral - Aspectos Contábeis e Jurídicos das Prestações de Contas das Eleições de 2016" editado pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC)
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Os autores do livro são Décio Vicente Galdino Cardin, Irene Silva Oliveira, Joaquim de Alencar Bezerra Filho, Maria Constança Carneiro Galvão, Regina Célia Nascimento Vilanova, José Corsino Raposo Castelo Branco, Alexandre Di Pietra, Elson Amorim Simões, Amilton Augusto Kufa, Anderson Pomini, Carlos Eduardo Valéo, Alexandre Rollo e Leonardo Freire.
Participaram do lançamento do livro o presidente do Conselho Federal de Contabilidade, José Martonio Alves Coelho; o presidente da Fundação Brasileira de Contabilidade, Juarez Domingues Carneiro; e o vice-presidente de Política Institucional, Joaquim Bezerra de Alencar Filho. Na ocasião, o presidente do CFC entregou um certificado aos autores do livro em agradecimento ao trabalho realizado.
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